戶籍制度已經(jīng)成為一些社會(huì)不公平的根源。只要與戶籍制度相聯(lián)系的補(bǔ)貼(無(wú)論是明補(bǔ)還是暗補(bǔ))、福利措施和制度安排(如社會(huì)保障措施)沒(méi)有和戶籍相剝離，戶籍制度就會(huì)成為一些社會(huì)不公平的根源。因此戶籍制度是目前社會(huì)重要改革點(diǎn)，也是近年公務(wù)員考試申論考試的熱點(diǎn)之一，本篇為華圖公務(wù)員考試研究中心提供的針對(duì)2010年上半年北京市公務(wù)員考試關(guān)于戶籍制度改革申論預(yù)測(cè)試卷及華圖參考答案。

　　一、注意事項(xiàng)

　　1.申論考試，是對(duì)分析駕馭材料能力、提出和解決問(wèn)題能力、文字表達(dá)能力的測(cè)試。

　　2.作答參考時(shí)限：閱讀材料40分鐘，作答110分鐘。

　　3.仔細(xì)閱讀給定的材料，然后按申論要求依次作答，答案書(shū)寫(xiě)在指定的位置。

　　二、資料

　　1.今后，凡申請(qǐng)戶口審批的群眾再不用四處奔波，北京市公安局近日對(duì)外公布，將改革現(xiàn)行的戶口審批工作模式，將進(jìn)京戶口審批統(tǒng)一到各區(qū)縣分局戶政大廳直接受理，實(shí)行“一站式”服務(wù)，從而縮短辦理時(shí)限。據(jù)悉，目前已有6個(gè)公安分局實(shí)現(xiàn)了此種工作模式。

　　據(jù)介紹，為了方便群眾辦理戶籍業(yè)務(wù)，北京市公安局近日對(duì)外公布了9項(xiàng)便民措施。一是放寬了未成年人隨父親在京入戶的條件，規(guī)定凡不滿18周歲的未成年人，父親為北京市集體戶口(不包括在校生集體戶口和駐京辦事處、聯(lián)絡(luò)處等集體戶口)，母親為外省市戶口，經(jīng)單位同意并經(jīng)公安機(jī)關(guān)按規(guī)定審批后，即可辦理隨父報(bào)出生或投靠父親進(jìn)京入戶，不再要求父親必須擁有自己的住房。與此同時(shí)放寬的還有“本市人員農(nóng)轉(zhuǎn)非的條件”，取消了以往農(nóng)業(yè)戶口人員要求夫妻投靠、或父母投靠子女農(nóng)轉(zhuǎn)非的年齡限制，而且北京的農(nóng)業(yè)戶口人員只要在城鎮(zhèn)地區(qū)購(gòu)房取得合法固定住所并居住的，就可以申請(qǐng)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。在戶口審批的環(huán)節(jié)上，公安機(jī)關(guān)一改以往必須由派出所受理申請(qǐng)的模式，代之以在各區(qū)縣分局戶政大廳的“一站式”辦理，省去了新遷入群眾找派出所難，及來(lái)回往返奔波的煩惱，縮短了辦理時(shí)限。此外，考慮到許多上班族辦理戶政手續(xù)時(shí)間上的不便，公安機(jī)關(guān)決定延長(zhǎng)業(yè)務(wù)辦理的時(shí)間。今后，城鎮(zhèn)地區(qū)居民雙休日也可以直接到派出所辦理戶口和身份證業(yè)務(wù)，而農(nóng)村地區(qū)的派出所則將實(shí)行雙休日預(yù)約辦理制度，所有派出所還將對(duì)老弱病殘等有特殊困難的群眾實(shí)行辦理戶口證件預(yù)約上門(mén)服務(wù)，居民只要撥通預(yù)約服務(wù)電話，民警將按時(shí)走進(jìn)群眾的家中。

　　2.1954年，中國(guó)頒布實(shí)施第一部憲法，其中規(guī)定公民有“遷徙和居住的自由”。

　　1955年6月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立經(jīng)常戶口登記制度的指示》，規(guī)定全國(guó)城市、集鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村都要建立戶口登記制度，開(kāi)始統(tǒng)一全國(guó)城鄉(xiāng)的戶口登記工作。

　　1956年、1957年不到兩年的時(shí)間，國(guó)家連續(xù)頒發(fā)4個(gè)限制和控制農(nóng)民盲目流入城市的文件。

　　1958年1月，以《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》為標(biāo)志，中國(guó)政府開(kāi)始對(duì)人口自由流動(dòng)實(shí)行嚴(yán)格限制和政府管制。第一次明確將城鄉(xiāng)居民區(qū)分為“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”兩種不同戶籍。在事實(shí)上廢棄了1954年憲法關(guān)于遷徙自由的規(guī)定。

　　1975年，憲法正式取消了有關(guān)遷徙自由的規(guī)定，此后一直沒(méi)有恢復(fù)。

　　1984年10月，國(guó)務(wù)院發(fā)《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問(wèn)題的通知》允許農(nóng)民自理口糧進(jìn)集鎮(zhèn)落戶。

　　1985年7月，公安部又頒布了《關(guān)于城鎮(zhèn)人口管理的暫行規(guī)定》，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”內(nèi)部指標(biāo)定在每年萬(wàn)分之二。同時(shí)，作為人口管理現(xiàn)代化基礎(chǔ)的居民身份證制度也在同樣的背景下由全國(guó)人大常委會(huì)于1985年9月宣布實(shí)施。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步確立終于使戶籍制度做出了相應(yīng)的初級(jí)改革。

　　1997年6月，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了公安部《小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革試點(diǎn)方案和關(guān)于完善農(nóng)村戶籍管理制度的意見(jiàn)》，明確規(guī)定：從農(nóng)村到小城鎮(zhèn)務(wù)工或者興辦第二、三產(chǎn)業(yè)的人員，小城鎮(zhèn)的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)和事業(yè)單位聘用的管理人員、專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員，在小城鎮(zhèn)購(gòu)買(mǎi)了商品房或者有合法自建房的居民，以及其共同居住的直系親屬，可以辦理城鎮(zhèn)常住戶口。

　　1998年7月，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了公安部《關(guān)于解決當(dāng)前戶口管理工作中幾個(gè)突出問(wèn)題的意見(jiàn)》，解決了新生嬰兒隨父落戶、夫妻分居、老人投靠子女以及在城市投資、興辦實(shí)業(yè)、購(gòu)買(mǎi)商品房的公民及隨其共同居住的直系親屬，凡在城市有合法固定的住房、合法穩(wěn)定的職業(yè)或者生活來(lái)源，已居住一定年限并符合當(dāng)?shù)卣嘘P(guān)規(guī)定的，可準(zhǔn)予在該城市落戶等幾個(gè)群眾反映強(qiáng)烈的問(wèn)題。

　　2001年3月30日，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了公安部《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見(jiàn)》，對(duì)辦理小城鎮(zhèn)常住戶口的人員，不再實(shí)行計(jì)劃指標(biāo)管理。

　　2003年8月，國(guó)務(wù)院公布了30項(xiàng)便民利民措施，其中有7項(xiàng)與戶籍制度有關(guān)：新出生嬰兒的常住戶口登記，隨父隨母自愿選擇;在大、中城市落戶的高中級(jí)專(zhuān)門(mén)人才到小城鎮(zhèn)或者農(nóng)村工作的，可以不遷戶口;到西部地區(qū)工作的應(yīng)屆大學(xué)畢業(yè)生，可以根據(jù)本人意愿，將戶口遷到工作地區(qū)，也可以遷回原籍;到西部地區(qū)投資、興辦實(shí)業(yè)的人員以及西部開(kāi)發(fā)建設(shè)所需要的各類(lèi)人才，可以不遷戶口，戶口遷入西部地區(qū)的，如果今后返回原遷出地工作、生活，也可以將戶口遷回原遷出地;考取普通高等學(xué)校、普通中等專(zhuān)業(yè)學(xué)校的學(xué)生，入學(xué)時(shí)可以自愿選擇是否辦理戶口遷移手續(xù);取消出國(guó)、出境1年以上的人員注銷(xiāo)戶口的規(guī)定(在國(guó)外、境外定居的除外);取消被判處徒刑、被決定勞動(dòng)教養(yǎng)的人員注銷(xiāo)戶口的規(guī)定。

　　其中“嬰兒隨父落戶不再有年齡限制”的規(guī)定是對(duì)1998年《關(guān)于解決當(dāng)前戶口管理工作中幾個(gè)突出問(wèn)題的意見(jiàn)》相關(guān)規(guī)定的完善。

　　3.我國(guó)現(xiàn)行的戶籍管理制度，從根本上說(shuō)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物。我國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)戶口的劃分，始于新中國(guó)成立之初。當(dāng)時(shí)政府實(shí)行優(yōu)先發(fā)展工業(yè)的政策，讓農(nóng)業(yè)為工業(yè)“輸血”。工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的不等價(jià)交換，吸引了大量的農(nóng)村人口涌入城市，農(nóng)村開(kāi)始出現(xiàn)勞動(dòng)力短缺，城市則出現(xiàn)了食品供給緊張。1958年，政府頒布了《中華人民共和國(guó)戶口管理?xiàng)l例》，嚴(yán)格控制農(nóng)業(yè)人口遷往城市。而最重要的控制手段，就是嚴(yán)格劃分農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口。從此，戶籍制度就像一堵無(wú)形的高墻，將人們涇渭分明地分割成了兩種身份：農(nóng)民和市民，城鄉(xiāng)之間的人口流動(dòng)長(zhǎng)期處于凝固狀態(tài)。改革開(kāi)放以后，隨著我國(guó)市場(chǎng)化改革的推進(jìn)，越來(lái)越多的農(nóng)民進(jìn)城打工，但身份制度對(duì)人口流動(dòng)的限制并沒(méi)有從根本上解除。一些進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民被貶為“黑戶”，甚至“盲流”。

　　從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，現(xiàn)行的戶籍制度限制了勞動(dòng)力的自由流動(dòng)，對(duì)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建設(shè)和完善無(wú)疑是一個(gè)很大的障礙。它的一個(gè)缺陷是阻礙了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整是新世紀(jì)初我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的主線，但產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整客觀上要求包括勞動(dòng)力在內(nèi)的各種要素，能夠不斷地從第一產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到第二、三產(chǎn)業(yè)中，以推動(dòng)產(chǎn)業(yè)的升級(jí)。而現(xiàn)行的戶籍管理制度卻限制了勞動(dòng)力的自由流動(dòng)?，F(xiàn)行的戶籍制度的另一缺陷是，大量來(lái)城市務(wù)工的農(nóng)民由于沒(méi)有合法的身份，被排斥在社會(huì)保障體系之外。農(nóng)民不得不將土地作為自己的最后保障，即使自己暫時(shí)不種，也不愿意放棄土地的承包權(quán)。這不利于農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)和科技含量的提高，從而制約了中國(guó)農(nóng)業(yè)的市場(chǎng)化、現(xiàn)代化進(jìn)程。

　　4.在各地探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理制度背景下，為免戶籍改革單兵突進(jìn)，國(guó)務(wù)院戶籍改革調(diào)研組建議國(guó)務(wù)院責(zé)成有關(guān)部門(mén)，對(duì)計(jì)劃生育、最低生活保障、社會(huì)保險(xiǎn)、義務(wù)教育，特別是農(nóng)村土地承包和集體經(jīng)濟(jì)收益分配等與戶籍改革相關(guān)的現(xiàn)行法律法規(guī)政策進(jìn)行一次全面清理。

　　戶籍制度附加多種社會(huì)福利

　　2006年，國(guó)務(wù)院14個(gè)部門(mén)組成6個(gè)調(diào)研組，分赴全國(guó)12個(gè)省市，就戶籍改革工作進(jìn)行了綜合調(diào)研。調(diào)研回京的匯報(bào)表示，戶籍改革本身并不復(fù)雜，但附加在戶籍制度之上的相關(guān)社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策以及由此形成的社會(huì)利益分配格局卻是錯(cuò)綜復(fù)雜。

　　一位參與聽(tīng)取調(diào)研組匯報(bào)的人士向《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》表示，公安部已草擬了一份關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)。但戶籍制度改革非公安部一家所能推動(dòng)的，更需要國(guó)務(wù)院出面，統(tǒng)一協(xié)調(diào)組織相關(guān)部委。

　　“現(xiàn)行戶籍制度的一個(gè)突出問(wèn)題是多種社會(huì)福利待遇的不合理附加?！惫膊恐伟补芾砭指本珠L(zhǎng)黃雙全說(shuō)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代形成的以戶口登記為依據(jù)、城鄉(xiāng)分割的勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、計(jì)劃生育、退伍安置、公務(wù)員錄用等行政管理工作，給戶籍管理附加了過(guò)多的不合理的社會(huì)管理功能，使戶籍登記失去了本來(lái)面目，也嚴(yán)重制約了戶籍管理制度改革的進(jìn)程。

　　黃雙全表示，戶籍改革關(guān)鍵是戶改以后二元結(jié)構(gòu)要改變。如果戶籍改革與經(jīng)濟(jì)社會(huì)配套政策未能銜接好，其他方面還是二元的，僅戶口改成一元的，沒(méi)有實(shí)際意義。為此，調(diào)研匯報(bào)提出，請(qǐng)國(guó)務(wù)院出面對(duì)相關(guān)條文進(jìn)行調(diào)整。

　　戶籍改革探索十五年

　　實(shí)際上早在1992年，國(guó)務(wù)院就成立了由國(guó)辦牽頭、公安部等部門(mén)參加的國(guó)務(wù)院戶籍制度改革文件起草小組，并于1993年6月草擬出戶籍制度改革總體方案，提出了包括“取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)二元戶口性質(zhì)，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度;實(shí)行居住地登記戶口原則，以具有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來(lái)源等主要生活基礎(chǔ)為基本落戶條件，調(diào)整戶口遷移政策”的改革目標(biāo)。

　　上述人士表示，考慮到風(fēng)險(xiǎn)，隨后進(jìn)行的改革并沒(méi)有完全執(zhí)行該方案，而是首先推行小城鎮(zhèn)的戶籍制度改革，先試點(diǎn)，后推開(kāi)，大城市的戶籍制度則保持相對(duì)的穩(wěn)定。本世紀(jì)開(kāi)始，在國(guó)家重點(diǎn)推行小城鎮(zhèn)戶籍制度改革的同時(shí)，面對(duì)市場(chǎng)化給戶籍制度帶來(lái)的沖擊，各省市開(kāi)始進(jìn)行程度不一的戶籍制度改革，如廣東、湖南、河南等地明確提出，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，但其后又陸續(xù)出現(xiàn)了阻力。

　　而從全國(guó)層面，戶籍改革如何統(tǒng)一推進(jìn)，相關(guān)部委至今還沒(méi)有提出一個(gè)系統(tǒng)方案。

　　掛鉤住房

　　鑒于此，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員黨國(guó)英近日以個(gè)人身份草擬了改革方案建議稿。黨國(guó)英表示，他的改革基本技術(shù)性思路是，通過(guò)控制住房來(lái)控制城市人口。

　　而這個(gè)方案實(shí)施的兩個(gè)技術(shù)關(guān)鍵，一是住房的普查和“標(biāo)準(zhǔn)住房”的確定，另一是全國(guó)“納稅與社會(huì)保障賬戶”的建立。即公民必須在常住地進(jìn)行戶籍登記，在常住地必須居住(租住)在標(biāo)準(zhǔn)住房中，“常住地”是指一年中在標(biāo)準(zhǔn)住房居住半年以上的地方。同時(shí)，地方政府必須為戶籍居民建立納稅和社會(huì)福利賬戶。

　　5.從事過(guò)大量相關(guān)研究的中國(guó)社會(huì)科學(xué)院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所學(xué)者都陽(yáng)，在接受中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)記者采訪時(shí)說(shuō)，戶籍制度影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展首先體現(xiàn)在其阻礙了勞動(dòng)力流動(dòng)和國(guó)內(nèi)統(tǒng)一勞動(dòng)力市場(chǎng)的形成。

　　他說(shuō)，由于戶籍制度的存在，不僅城鄉(xiāng)之間一體化的勞動(dòng)力市場(chǎng)難以形成，而且一些發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村也開(kāi)始以戶籍的方式排斥外地勞動(dòng)力。

　　由于作為生產(chǎn)要素中最重要組成部分的勞動(dòng)力不能自由和有效地流動(dòng)，從而加劇了部門(mén)、城鄉(xiāng)和地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距。

　　“發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)告訴我們，縮小差距的重要方式就是通過(guò)人口的自由遷移實(shí)現(xiàn)地區(qū)間的平衡發(fā)展。而任何勞動(dòng)力流動(dòng)的障礙都會(huì)加劇部門(mén)、城鄉(xiāng)和地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距。”

　　“但由于戶籍制度的存在，農(nóng)村勞動(dòng)力無(wú)法有效地從生產(chǎn)率低的農(nóng)業(yè)部門(mén)真正融入到城市化過(guò)程中去，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)部門(mén)的生產(chǎn)效率無(wú)法根本提高，并擴(kuò)大了和其他經(jīng)濟(jì)部門(mén)的差距;同樣，由于農(nóng)村勞動(dòng)力無(wú)法在城市永久居住，使得城鄉(xiāng)間的人口比例一直無(wú)法迅速地提高，這樣也無(wú)法從根本上提高農(nóng)民收入。由于戶籍制度的存在，農(nóng)民數(shù)量長(zhǎng)期不能下降，是城鄉(xiāng)差距的根本原因?！倍缄?yáng)說(shuō)。

　　他認(rèn)為，戶籍制度已經(jīng)成為一些社會(huì)不公平的根源。只要與戶籍制度相聯(lián)系的補(bǔ)貼(無(wú)論是明補(bǔ)還是暗補(bǔ))、福利措施和制度安排(如社會(huì)保障措施)沒(méi)有和戶籍相剝離，戶籍制度就會(huì)成為一些社會(huì)不公平的根源。這些政策的剝離也將成為戶籍制度下一步改革的核心。

　　甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)貿(mào)學(xué)院楊慧敏認(rèn)為，正是戶籍管制造成了中國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的畸形發(fā)展，即第一、第二產(chǎn)業(yè)過(guò)重，而第三產(chǎn)業(yè)嚴(yán)重滯后。而且滋生了諸多腐敗現(xiàn)象，比如，曾經(jīng)為爭(zhēng)得“農(nóng)轉(zhuǎn)非”指標(biāo)，獲得“城市戶口”所帶來(lái)的實(shí)實(shí)在在的利益，一些相關(guān)人員不擇手段，大肆行賄受賄，使本來(lái)應(yīng)該按有關(guān)政策規(guī)定運(yùn)行的程序變成了權(quán)錢(qián)交易的不法行為。

　　6.2006年10月23日，四川成都市委辦公廳印發(fā)了市委、市政府10月20日出臺(tái)的《關(guān)于深化戶籍制度改革深入推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的意見(jiàn)(試行)》，要求健全完善城鄉(xiāng)一體的戶籍管理制度，消除農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的體制性障礙;堅(jiān)持因地制宜、農(nóng)民自愿、依法有償、穩(wěn)步推進(jìn)的原則，制定積極的政策措施，引導(dǎo)農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中，不斷提高該市城鎮(zhèn)化水平。

　　《意見(jiàn)》提出，到2010年，全市城鎮(zhèn)化率要達(dá)到65%以上。中心城區(qū)2007年城鎮(zhèn)化率達(dá)到100%;第二圈層2010年城鎮(zhèn)化率達(dá)到50%，農(nóng)村居民進(jìn)入集中居住區(qū)的比例達(dá)到25%;第三圈層2010年城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%，農(nóng)村居民進(jìn)入集中居住區(qū)的比例達(dá)到20%。

　　7.近年來(lái)，全國(guó)十多個(gè)省市探索實(shí)施了進(jìn)一步改革戶籍管理制度的政策措施，主要是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，進(jìn)一步放寬夫妻投靠、老年人投靠子女及未成年子女投靠父母(簡(jiǎn)稱“三投靠”)落戶的條件限制，進(jìn)一步放寬對(duì)投資、興辦實(shí)業(yè)和購(gòu)房人員的落戶政策，進(jìn)一步放寬各類(lèi)人才落戶政策，探索建立居住證制度等。有關(guān)戶政管理部門(mén)負(fù)責(zé)人日前指出，這些戶籍改革措施解決了一些現(xiàn)實(shí)的突出問(wèn)題，在服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和加快城市化進(jìn)程方面起到了積極的作用。

　　隨著戶籍制度改革向深水區(qū)推進(jìn)，一些地方開(kāi)始感受到多種壁壘。《瞭望》新聞周刊近日在河南、廣東、寧夏等省區(qū)進(jìn)行戶籍制度改革調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，率先推動(dòng)“戶改”的城市雖然在戶口形式上都統(tǒng)一為“居民戶口”，但一到落實(shí)相關(guān)政策和附加的社會(huì)福利待遇時(shí)，差別常常就浮現(xiàn)出來(lái)。城鄉(xiāng)戶口差別背后隱含的社會(huì)不公仍舊不少，諸如社會(huì)地位、收入標(biāo)準(zhǔn)、子女入學(xué)、勞動(dòng)就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社保、福利、高考、升職、培訓(xùn)等等并沒(méi)有完全平等，這些壁壘正制約著戶籍管理制度改革的進(jìn)程。

　　接受《瞭望》新聞周刊采訪的多位專(zhuān)家認(rèn)為，全面推進(jìn)戶籍改革的目標(biāo)是解決城鄉(xiāng)戶口性質(zhì)統(tǒng)一問(wèn)題，讓?xiě)艨诨貧w本位。戶籍制度改革本身并不復(fù)雜，但附加在戶籍制度之上的相關(guān)社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策以及由此形成的社會(huì)利益分配格局卻是錯(cuò)綜復(fù)雜的，不研究解決好相關(guān)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策問(wèn)題，不破除各種壁壘，戶籍管理制度改革將難以全面穩(wěn)步推進(jìn)。

　　8.河南省鶴壁市居民張漢其由農(nóng)民戶口轉(zhuǎn)成城市戶口后發(fā)現(xiàn)，這只是名稱上的不同，計(jì)生、醫(yī)療、低保等政策待遇還是按農(nóng)村待遇，只有孩子上學(xué)享受城市戶口便利。

　　鶴壁市建設(shè)局副局長(zhǎng)彭樹(shù)勇介紹說(shuō)，戶籍制度改革，農(nóng)民的積極性是關(guān)鍵，但據(jù)調(diào)查，鶴壁市有84%以上的農(nóng)民不愿意放棄土地承包權(quán)，對(duì)換戶口沒(méi)有積極性。相當(dāng)多的人進(jìn)了城也不愿遷戶口，因?yàn)檫w了戶就不能享受農(nóng)村合作醫(yī)療、兩免一補(bǔ)等優(yōu)惠政策，而城市的社會(huì)福利待遇一時(shí)又享受不到。很多打工、做買(mǎi)賣(mài)的人也沒(méi)有遷戶口的動(dòng)力。

　　鶴壁市衛(wèi)生局副局長(zhǎng)王玉峰介紹說(shuō)，雖然戶口改了，但是目前的政策是農(nóng)民遷戶后，暫時(shí)不能享受城市醫(yī)保，允許5年內(nèi)繼續(xù)享受農(nóng)村合作醫(yī)療，由城市衛(wèi)生部門(mén)指定衛(wèi)生醫(yī)療點(diǎn)就醫(yī)。

　　記者在鄭州、銀川、新鄉(xiāng)、鶴壁、廣東佛山、東莞等城市采訪中發(fā)現(xiàn)，一些群眾對(duì)戶籍改革存在不滿情緒。寧夏固原市許多農(nóng)轉(zhuǎn)非的群眾由于長(zhǎng)年未能享受城市待遇，反而失去了退耕還林、兩免一補(bǔ)等農(nóng)村優(yōu)惠措施，紛紛要求非轉(zhuǎn)農(nóng)，在戶口上呈現(xiàn)返鄉(xiāng)潮。

　　為什么出現(xiàn)這種情況?河南、廣東、寧夏等省區(qū)公安部門(mén)反映，其實(shí)戶口改革的難點(diǎn)不在戶口本身，而是戶口背后附帶的社會(huì)利益。說(shuō)簡(jiǎn)單點(diǎn)，公安部門(mén)可以迅速將戶口變更，但由于配套改革成本很高，致使社會(huì)各部門(mén)的配套政策一時(shí)難以到位。

　　戶口遷移的限制減少，城市人口機(jī)械增長(zhǎng)速度可能加快，隨之給城市最低生活保障、優(yōu)撫安置、教育以及基礎(chǔ)設(shè)施等造成壓力。湖南省預(yù)測(cè)，2006年至2010年，全省城鎮(zhèn)人口機(jī)械增長(zhǎng)約564萬(wàn)人，城鎮(zhèn)居民最低生活保障人數(shù)將增加78萬(wàn)人，未來(lái)5年城市生活、生產(chǎn)污水處理量將增加5.1億立方米。廣東省預(yù)測(cè)，2006年至2010年，農(nóng)村人口進(jìn)入城市落戶約為480萬(wàn)人，優(yōu)撫安置費(fèi)用每年將以10%的速度遞增。

　　鶴壁市有關(guān)部門(mén)預(yù)測(cè)，放寬準(zhǔn)入后鶴壁市受沖擊最大的是教育、衛(wèi)生、社保等公共服務(wù)領(lǐng)域和基礎(chǔ)設(shè)施的承載能力。如對(duì)社會(huì)保障資金需求很大，每增加一名參保人員需增加管理成本21.65元/年。而在城市低保方面，需要資金26460萬(wàn)元，凈增加財(cái)政支出23500萬(wàn)元。如果上級(jí)不加大轉(zhuǎn)移支付力度，鶴壁市資金缺口太大，無(wú)法實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保。

　　實(shí)施戶改至2010年，鶴壁預(yù)計(jì)增加10萬(wàn)城市常住人口，需要新增住房300萬(wàn)平方米左右。拉大城市框架，進(jìn)行道路、供排水、污水處理、供熱、燃?xì)夤芫W(wǎng)、垃圾處理、城市綠化、市政公共設(shè)施等各項(xiàng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，需增加道路建設(shè)投入6.75億元、供排水、污水、供熱管網(wǎng)建設(shè)投入4.68億元，加上垃圾處理廠建設(shè)、城市綠化、市政設(shè)施等合計(jì)投入約需12億元。

　　所有這些，都是對(duì)財(cái)政的壓力。由于鶴壁市沒(méi)有申請(qǐng)改革專(zhuān)項(xiàng)資金，試圖探索一條具有普遍意義的戶改之路，而對(duì)巨額資金缺口，只能采取過(guò)渡性措施，戶口雖改，配套政策暫時(shí)不能跟進(jìn)，在醫(yī)療、社會(huì)保障、計(jì)劃生育、養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)救濟(jì)、退伍安置等諸多方面仍然按過(guò)去的辦法區(qū)別對(duì)待，過(guò)渡期為5年。但是5年之后怎么辦，仍然沒(méi)有一個(gè)明確的說(shuō)法。

　　廣東省佛山市實(shí)行城鄉(xiāng)一體化后，由于一些配套政策難以協(xié)調(diào)，導(dǎo)致各部門(mén)仍按自己的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)計(jì)數(shù)字和執(zhí)行政策。如在村改居方面，民政部門(mén)統(tǒng)計(jì)還有476個(gè)村，而農(nóng)業(yè)部門(mén)考慮到有些村改居沒(méi)有實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變，只是名稱變化，便統(tǒng)計(jì)還有580多個(gè)村。計(jì)生部門(mén)在戶口一元化后還保持二元管理，繼續(xù)執(zhí)行廣東省的計(jì)生辦法，甚至超生罰款也還是兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，即城市戶口超生罰14萬(wàn)元，農(nóng)村戶口超生罰8萬(wàn)元。此外，各地一個(gè)普遍存在的問(wèn)題是復(fù)員軍人的安置問(wèn)題，也沒(méi)有實(shí)現(xiàn)一體化，還是城市、農(nóng)村區(qū)別對(duì)待。

　　9.日前，《中國(guó)青年報(bào)》社會(huì)調(diào)查中心與新浪網(wǎng)新聞中心針對(duì)戶籍改革問(wèn)題進(jìn)行了一次網(wǎng)絡(luò)民意調(diào)查，在參加調(diào)查的11168人中，91.7%的人認(rèn)為有必要進(jìn)行戶籍改革。

　　10.近年來(lái)，中國(guó)各地貫徹落實(shí)中共中央、國(guó)務(wù)院及公安部有關(guān)戶籍制度改革的文件精神，從本地實(shí)際出發(fā)，不斷深化戶籍制度改革。公安部的消息顯示，已有12個(gè)省、自治區(qū)、直轄市已經(jīng)相繼取消了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的二元戶口性質(zhì)劃分，統(tǒng)一了城鄉(xiāng)戶口登記制度，統(tǒng)稱為居民戶口，實(shí)現(xiàn)了公民身份法律意義上的平等。

　　這12個(gè)省、自治區(qū)、直轄市包括：河北、遼寧、江蘇、浙江、福建、山東、湖北、湖南、廣西、重慶、四川、陜西。

　　公安部表示，為推動(dòng)改革政策的順利實(shí)施，上述地區(qū)的公安機(jī)關(guān)主動(dòng)配合民政、勞動(dòng)保障、計(jì)劃生育、教育等部門(mén)調(diào)整相關(guān)配套的經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策。遼寧、福建、廣西省、自治區(qū)分別會(huì)同省計(jì)生委和省民政廳、省軍區(qū)等部門(mén)多次深入基層，就統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度后如何加強(qiáng)計(jì)劃生育對(duì)象管理和退伍義務(wù)兵安置工作等問(wèn)題開(kāi)展了調(diào)研，并形成了初步工作意見(jiàn)。山東省明確規(guī)定，全省以是否農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員或有承包土地、長(zhǎng)期從事林牧漁業(yè)等生產(chǎn)為依據(jù)，劃分農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民。湖北省公安廳與有關(guān)部門(mén)商定，將農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口統(tǒng)計(jì)指標(biāo)，相應(yīng)變更為城鎮(zhèn)人口和農(nóng)村人口統(tǒng)計(jì)指標(biāo)。湖南省將相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策的實(shí)施由過(guò)去以農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口為標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為以居民戶口登記地和是否承包責(zé)任田為依據(jù)?？傮w來(lái)看，各地的改革進(jìn)程比較平穩(wěn)，社會(huì)反響良好。

　　11.戶籍管理是世界各國(guó)普遍采用的一項(xiàng)重要的行政管理制度，也是國(guó)家行政管理的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。其主要功能：一是政府職能部門(mén)通過(guò)對(duì)公民基本情況的登記管理，確認(rèn)公民的民事權(quán)利能力和民事行為能力，證明公民的身份，便利公民參加各種社會(huì)活動(dòng);二是通過(guò)戶籍登記為政府制定經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、實(shí)施包括治安管理在內(nèi)的各項(xiàng)行政管理提供人口數(shù)據(jù)及相關(guān)基礎(chǔ)性資料。

　　我國(guó)現(xiàn)行的戶籍管理制度是新中國(guó)成立以后逐步建立起來(lái)的。主要由三部分組成：一是戶口登記制度。規(guī)定城市和農(nóng)村人口實(shí)行常住、暫住、出生、死亡、遷入、遷出、變更更正等七項(xiàng)內(nèi)容的戶口登記制度。二是戶口遷移制度。我國(guó)戶口登記制度實(shí)行在常住地登記戶口的原則。公民常住地發(fā)生變化后，應(yīng)將戶口遷移到現(xiàn)住地，即進(jìn)行戶口遷移。三是居民身份證制度。為16周歲以上的公民頒發(fā)身份證，16周歲以下的公民可自愿申領(lǐng)身份證。

　　12.國(guó)家人口和計(jì)劃生育委員會(huì)主任張維慶在國(guó)務(wù)院新聞辦新聞發(fā)布會(huì)上表示，解決流動(dòng)人口問(wèn)題，戶籍制度的改革勢(shì)在必行，但這種改革應(yīng)當(dāng)是有序的、漸進(jìn)的。

　　國(guó)家人口發(fā)展研究戰(zhàn)略課題組近日公布的國(guó)家人口發(fā)展戰(zhàn)略研究報(bào)告提供的數(shù)字表明，目前農(nóng)村剩余勞動(dòng)力仍有1.5億~1.7億人，大規(guī)模的勞動(dòng)力流動(dòng)將持續(xù)存在。按人口城鎮(zhèn)化水平年均增長(zhǎng)1個(gè)百分點(diǎn)測(cè)算，今后20年將有3億農(nóng)村人口陸續(xù)轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口。

　　報(bào)告分析指出，日益龐大的流入人口對(duì)城市的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和城市管理能力提出挑戰(zhàn)，也增加了計(jì)劃生育管理和服務(wù)的難度。

　　在中國(guó)人民大學(xué)人口與發(fā)展研究中心、人口資源環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)研究室主任侯東民看來(lái)，流動(dòng)人口屬地化管理，實(shí)現(xiàn)同管理同服務(wù)是必然的發(fā)展方向。

　　“我們?cè)瓉?lái)有個(gè)看法，最主要的是要進(jìn)行有效的戶籍改革?！焙顤|民認(rèn)為，目前一些地方搞的戶籍改革并沒(méi)有明顯的效果，這是政府應(yīng)該考慮的問(wèn)題。

　　張維慶表示，由于中國(guó)人口眾多、國(guó)情復(fù)雜，戶籍制度的改革是一個(gè)過(guò)程，而不是馬上就能夠在全國(guó)實(shí)施的措施。

　　“因?yàn)橹袊?guó)養(yǎng)活著世界20%的人口，中國(guó)的農(nóng)村人口占中國(guó)人口的70%，這樣龐大的農(nóng)村人口，如果在戶籍制度的改革上稍有不慎，將會(huì)出現(xiàn)城市圈之外的大量的貧民窟?！睆埦S慶說(shuō)。

　　國(guó)家人口和計(jì)劃生育委員會(huì)副主任王國(guó)強(qiáng)進(jìn)一步表示，隨著戶籍制度改革的推進(jìn)，必然涉及到城市和農(nóng)村不同的生育政策如何進(jìn)行銜接的問(wèn)題。目前一些地區(qū)在把“二元”的城鄉(xiāng)戶籍制度變成“一元”制以后，對(duì)如何處理生育政策問(wèn)題進(jìn)行了一些探索。

　　“目前來(lái)看，有的盡管成了城市戶口，但他并沒(méi)有享受到城市的待遇，而且仍然住在農(nóng)村?！蓖鯂?guó)強(qiáng)表示，目前，已經(jīng)在一些地區(qū)試點(diǎn)，生育政策有一定的過(guò)渡期，最終以能否享受城市的待遇為標(biāo)準(zhǔn)，來(lái)制定當(dāng)?shù)氐纳邩?biāo)準(zhǔn)。

　　“我們?cè)诳紤]城鎮(zhèn)化和戶籍制度改革的過(guò)程當(dāng)中，生育政策的銜接問(wèn)題一定要充分考慮到農(nóng)民的切身利益。不能由于戶籍制度的改革，造成既不能享受城市的待遇，又丟掉了農(nóng)村的一些利益?！蓖鯂?guó)強(qiáng)說(shuō)。

　　三、申論要求

　　1.認(rèn)真閱讀給定材料，概述我國(guó)戶籍制度的作用及弊端。要求：層次分明、概括準(zhǔn)確、表達(dá)簡(jiǎn)潔、語(yǔ)言流暢，字?jǐn)?shù)不超過(guò)500字。(25分)

　　2.假設(shè)你是公安部戶政部門(mén)的一名工作人員，針對(duì)目前我國(guó)戶籍制度存在的問(wèn)題提出下一步改革的方案，要求方案要有針對(duì)性和可操作性。字?jǐn)?shù)500字左右。(25分)

　　3.當(dāng)前戶籍改革勢(shì)在必行，但又存在很多的問(wèn)題，請(qǐng)你就如何認(rèn)識(shí)“戶籍改革是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程”寫(xiě)一篇文章。要求：觀點(diǎn)明確，自擬標(biāo)題，條理清楚，行文流暢，字?jǐn)?shù)在1000字左右。(50分)

　　參考答案

　　1.答案提示

　　我國(guó)當(dāng)前的戶籍制度是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)物，在我國(guó)歷史上曾經(jīng)發(fā)揮過(guò)重要作用。一方面可以通過(guò)公民身份登記，從而證明身份并確立民事權(quán)力和行為能力;另一方面可以為政府制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、勞動(dòng)力合理配置等提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和資料;此外，戶籍管理是治安管理的基礎(chǔ)和重點(diǎn)，在維護(hù)治安、打擊犯罪方面起到了巨大作用。

　　然而，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和完善，劃分“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”、實(shí)行城鄉(xiāng)分割的戶籍管理二元結(jié)構(gòu)，已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙，越來(lái)越不適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的要求。具體表現(xiàn)在：

　　首先是削弱了經(jīng)濟(jì)要素的自由流動(dòng)，阻礙了經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，不利于形成全國(guó)統(tǒng)一的勞動(dòng)力及人才市場(chǎng)。

　　其次是阻礙了城市化進(jìn)程，對(duì)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化及農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移形成體制性障礙。中國(guó)大量的農(nóng)村人口需要轉(zhuǎn)移，但事實(shí)上進(jìn)城限制卻沒(méi)有從根本上放松。

　　再者是遏制了消費(fèi)市場(chǎng)的進(jìn)一步發(fā)展。大量城市務(wù)工農(nóng)民，連基本的生存條件及安全感都沒(méi)有，身份不明工作不穩(wěn)，城市需求及消費(fèi)畸形發(fā)展。

　　此外，現(xiàn)行戶籍制度加劇了城鄉(xiāng)割裂，阻礙了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，加劇了社會(huì)分化。

　　2.答案提示

　　首先，嚴(yán)格戶口登記，強(qiáng)化戶籍管理基礎(chǔ)性工作。嚴(yán)格按照戶籍管理各項(xiàng)法律規(guī)定，以居住地登記戶口、人戶一致為原則，在城鄉(xiāng)全面建立健全常住、暫住、出生、死亡、遷出、遷入、變更更正七項(xiàng)戶口登記制度，堅(jiān)決糾正一些地方和部門(mén)對(duì)公民依法申報(bào)登記戶口設(shè)置各種限制條件的錯(cuò)誤做法。

　　其次，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。適應(yīng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的客觀需要，力爭(zhēng)打破城鄉(xiāng)分割的農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)二元戶口管理結(jié)構(gòu)，廢除由二元戶口管理結(jié)構(gòu)衍生的戶口“農(nóng)轉(zhuǎn)非”計(jì)劃管理政策及藍(lán)印戶口、自理口糧戶口、地方城鎮(zhèn)戶口、農(nóng)場(chǎng)商品糧戶口等多種戶口形式，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。

　　第三，積極調(diào)整戶口遷移政策。逐步放寬戶口遷移限制，引導(dǎo)人口的合理有序流動(dòng)，全面推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革，為整個(gè)戶籍管理制度改革積累經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，以具有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來(lái)源為基本落戶條件，由各地人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要及綜合承受能力制定城市發(fā)展總體規(guī)劃和人口發(fā)展規(guī)劃，以落戶條件取代計(jì)劃指標(biāo)。

　　第四，要加快戶籍管理立法步伐。現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》中的部分內(nèi)容已與新的刑法、刑事訴訟法相抵觸，要積極開(kāi)展戶籍法立法調(diào)研工作，在廣泛征求各方意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，抓緊做好戶籍法草案的起草、修改和報(bào)批工作，力爭(zhēng)戶籍法早日出臺(tái)。

　　3.答案提示

　　戶籍制度改革不能一蹴而就

　　日前，《中國(guó)青年報(bào)》社會(huì)調(diào)查中心與新浪網(wǎng)新聞中心針對(duì)戶籍改革問(wèn)題進(jìn)行了一次網(wǎng)絡(luò)民意調(diào)查，在參加調(diào)查的11168人中，91.7%的人認(rèn)為有必要進(jìn)行戶籍改革。

　　無(wú)獨(dú)有偶，此前，新聞媒體報(bào)道，由國(guó)務(wù)院14個(gè)部門(mén)組成的6個(gè)調(diào)研組于2006年分赴全國(guó)12個(gè)省市就戶籍改革工作進(jìn)行綜合調(diào)研后也得出結(jié)論，當(dāng)前進(jìn)一步深化戶籍改革，已經(jīng)具備了許多有利條件，時(shí)機(jī)基本成熟。

　　戶籍制度在全國(guó)實(shí)行一蹴而就的同步改革的確是不現(xiàn)實(shí)的。戶籍改革不是簡(jiǎn)單的戶口本改革，它涉及就業(yè)、醫(yī)療、教育、福利等方面的利益調(diào)整和再分配，如果在相關(guān)配套設(shè)施沒(méi)有落實(shí)之前匆匆改革，“戶改”就極有可能成為一紙有名無(wú)實(shí)的空文。但另一方面，戶籍改革是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)人才自由流動(dòng)，體現(xiàn)公平原則，推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求，是大勢(shì)所趨。

　　戶籍問(wèn)題所指的并不是戶籍管理本身。中國(guó)的戶籍制度的獨(dú)特之處在于依附在戶籍之上的各種權(quán)利和福利在城鄉(xiāng)居民之間的二元安排，這才是不合理之所在。戶籍改革改什么?其實(shí)改的就是城鄉(xiāng)二元體制下的不平等狀況，使城鄉(xiāng)勞動(dòng)者實(shí)現(xiàn)平等就業(yè)和公平地享受社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，讓每個(gè)人在同一制度平臺(tái)上，憑能力參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的公平競(jìng)爭(zhēng)。但在戶籍改革過(guò)程中應(yīng)注意以下幾個(gè)問(wèn)題：

　　首先，應(yīng)考慮到當(dāng)?shù)刭Y源的承受能力，及早進(jìn)行相關(guān)政策和公共設(shè)施的建設(shè)，避免出現(xiàn)“休克式改革”的局面，即“戶改”不慎有可能引發(fā)的城市管理混亂和相關(guān)服務(wù)設(shè)施癱瘓，最終導(dǎo)致戶籍改革失敗。因?yàn)橹霸卩嵵?、?jì)南、江蘇等地，由于缺乏配套改革，都曾有過(guò)“戶改”受阻的報(bào)道。

　　戶籍改革還應(yīng)盡快剝離依附于戶口的各種利益和功能，使勞動(dòng)就業(yè)、子女升學(xué)、住房分配、社會(huì)福利等與戶口完全脫鉤，還原戶籍的本來(lái)面目，讓它純粹成為國(guó)家管理、統(tǒng)計(jì)人口和進(jìn)行決策的依據(jù)。戶口管理辦法也應(yīng)由“事前準(zhǔn)入制”向“事后登記制”改革，公民只要在某地居住、生活、工作等達(dá)到一段時(shí)間，就可自愿申請(qǐng)加入當(dāng)?shù)貞艨?，?shí)行自謀職業(yè)、自理口糧的制度，使人才在全國(guó)范圍內(nèi)自由流動(dòng)。

　　在戶籍改革中，需要不斷完善相關(guān)配套設(shè)施建設(shè)，建立健全覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)基本生活保障體系，更需要打破地方行政保護(hù)主義。如此多的事情要做，因此戶籍改革只能采取循序漸進(jìn)的辦法，不可能一蹴而就。

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