為了幫助考生順利通過2012年土地估價(jià)師考試，小編特編輯整理了2012年土地估價(jià)師考試土地估價(jià)理論方法城市土地問題的思考與政策建議知識(shí)點(diǎn)，希望在2012年土地估價(jià)師考試中，助您一臂之力！

城市土地是最大的存量資產(chǎn)，是城市經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的載體，是城市建設(shè)與發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，也是“經(jīng)營(yíng)城市”發(fā)展戰(zhàn)略的重要支持基礎(chǔ)。城市土地制度建設(shè)是我國(guó)土地制度建設(shè)的重要組成部分，也是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的主要內(nèi)容之一。搞好城市土地制度建設(shè)，不僅有利于我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的改革與完善，而且有利于我國(guó)城市化建設(shè)步伐的加快，同時(shí)對(duì)全面建設(shè)小康社會(huì)具有積極的推動(dòng)作用。建國(guó)之后，尤其是改革開放以來，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，我國(guó)的城市土地制度改革取得了可喜的成就。但總體來說，與城市化進(jìn)程還很不適應(yīng)。目前仍然存在著諸多問題需要認(rèn)真研究。

一、城市土地所有制變革：

產(chǎn)權(quán)界定與土地資產(chǎn)的保值增殖1949年以前，我國(guó)土地基本上實(shí)行的是私有制。由于商品經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，城市的數(shù)量和規(guī)模都比較小，因而城市土地在國(guó)土面積中所占的比重很小。然而，僅此很小的一塊土地也分散在政府官僚、封建地主、民族工商業(yè)者、個(gè)體勞動(dòng)者、城市居民和外國(guó)人手中。新中國(guó)成立后，我國(guó)政府著力推行城市土地國(guó)有化：

(1)沒收外國(guó)人、封建地主和國(guó)民黨政府在城市中的土地，強(qiáng)制使之變?yōu)閲?guó)家所有;

(2)用贖買、國(guó)家經(jīng)租和公私合營(yíng)的辦法(帶有較大程度的強(qiáng)制性和不等價(jià)、有限期的特點(diǎn))將私營(yíng)工商企業(yè)、房地產(chǎn)公司和房地產(chǎn)業(yè)主的城市房地產(chǎn)收歸國(guó)有;

(3)以城市建設(shè)征用土地的方式強(qiáng)制、低價(jià)將農(nóng)村的非國(guó)有土地轉(zhuǎn)變成國(guó)有土地;

(4)以立憲的方式宣布全部城市土地歸國(guó)家所有，從而完成了城市內(nèi)部少量集體和個(gè)人所有的土地向國(guó)有產(chǎn)權(quán)的無償轉(zhuǎn)移。

從1949年到1982年，中央政府著力推行城市土地國(guó)有化政策，使我國(guó)城市土地產(chǎn)權(quán)制度發(fā)生了根本性的變化，并最終形成了城市土地單一的國(guó)家所有的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。這種土地所有制形式與整個(gè)生產(chǎn)資料所有制形式是基本吻合的。它在一定程度上為國(guó)家的基本建設(shè)、政治穩(wěn)定奠定了最重要的物質(zhì)基礎(chǔ)。但是這種單一的土地所有制形式，隨著時(shí)代的發(fā)展，逐漸成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)的制約因素。

1982年通過的《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定：“城市的土地屬于國(guó)家所有，農(nóng)村和郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有，宅基地和自留地，也屬于集體所有。任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。”但到了1987年，深圳市政府以定向協(xié)議的方式出讓了中國(guó)第一塊商品土地的使用權(quán)，此后又以公開招標(biāo)、拍賣的方式出讓土地使用權(quán)。1990年國(guó)務(wù)院發(fā)布《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，對(duì)土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、中止等問題作了明確規(guī)定。1998年通過了修訂后的《中華人民共和國(guó)土地管理法》，規(guī)定建設(shè)單位使用國(guó)家土地，應(yīng)當(dāng)以出讓等有償方式取得。

如果說城市土地由私有(個(gè)體)轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有，是一個(gè)歷史性的轉(zhuǎn)折或革命的話，那么城市土地由無償占有到有償使用，則是又一次歷史性轉(zhuǎn)折或革命。歸國(guó)家所有的土地以有償?shù)男问匠鲎饣蜣D(zhuǎn)讓，是商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，也是城市化建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要。馬克思講過，地租的占有是土地所有權(quán)借以實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)形式。土地本來是沒有價(jià)值和價(jià)格的。但是當(dāng)存在土地所有權(quán)且土地所有權(quán)需要以經(jīng)濟(jì)形式來表現(xiàn)自己時(shí)，地租的出現(xiàn)就成為一種可能。我國(guó)城市土地收取的地租，一方面來源于建筑物的壟斷價(jià)格，另一方面來源于建設(shè)用地的高額地租。過去我們無償劃撥土地從一定意義上說是不符合經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律的?，F(xiàn)在實(shí)行城市土地有償使用，這既是土地所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式，也是國(guó)有土地價(jià)值的具體體現(xiàn)。實(shí)踐證明，實(shí)行城市土地有償使用既有利于國(guó)有資產(chǎn)保值增殖，也有利于國(guó)有資產(chǎn)的良性循環(huán)，直接受益于市政建設(shè)。

按法律規(guī)定我國(guó)城市土地屬于國(guó)家所有，但這里有些問題需要認(rèn)真研究。如城市土地歸國(guó)家所有，這里的國(guó)家是單指中央政府?還是包括地方政府?在這個(gè)問題上法律規(guī)定或界定并不十分清楚。由于法律界定模糊，在中央政府和地方政府之間經(jīng)常發(fā)生激烈的碰撞和摩擦。表現(xiàn)為對(duì)土地出讓金分成比例的矛盾以及越來越多的地方政府直接參與的“土地違法案件”。由于土地多分散在各地，因而土地開發(fā)利用、出讓轉(zhuǎn)讓只能由地方政府實(shí)施。這就使地方政府在行使土地的所有權(quán)時(shí)具有明顯的效率優(yōu)勢(shì)。近年來，我國(guó)城市土地利用之所以趨于好轉(zhuǎn)，其原因就是地方政府有積極性。

中央政府如何行使對(duì)城市土地的所有權(quán)?中央政府與地方政府如何劃分產(chǎn)權(quán)?這是一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題。這里涉及到一個(gè)土地產(chǎn)權(quán)的人格化問題。這幾乎是公有制形式存在的一個(gè)共性問題。我們通常說的城市土地的國(guó)家所有，實(shí)際上是國(guó)家在代理全體人民行使對(duì)土地的所有權(quán)。雖然全體人民理論上可以按人數(shù)均勻地?fù)碛袊?guó)有土地的所有權(quán)，但誰都沒有實(shí)際上的支配權(quán)。為此，我們必須明確城市政府作為城市土地所有權(quán)主體的地位，進(jìn)一步明晰土地產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵，將土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)一步分解為所有權(quán)、占有權(quán)、開發(fā)權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、租賃權(quán)、贈(zèng)與權(quán)、抵押權(quán)等，并對(duì)每一項(xiàng)權(quán)利加以明確界定。如將所有權(quán)、出售權(quán)歸中央政府;占有權(quán)、開發(fā)權(quán)歸地方政府。收益權(quán)由中央政府與地方政府按比例分成等等。在此基礎(chǔ)上決定將哪些權(quán)利在多大程度上和多長(zhǎng)期限內(nèi)賦予土地使用者，并保留對(duì)這些安排進(jìn)行調(diào)整和最終處置的權(quán)利。這樣將為解決國(guó)家所有權(quán)和使用者使用權(quán)之間的沖突和糾紛提供明確的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。

通過明確產(chǎn)權(quán)，使城市政府在配置土地時(shí)的行為更加長(zhǎng)期化。通過嚴(yán)格的土地利用規(guī)劃以及公眾參與的辦法對(duì)城市政府的權(quán)力進(jìn)行約束，使土地資源配置能夠反映國(guó)家和社會(huì)的利益。允許城市土地所有權(quán)在政府與企業(yè)、個(gè)人之間的反向流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)城市用地產(chǎn)權(quán)的多元化;充分發(fā)揮土地市場(chǎng)在城市土地資源配置中的基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用;在價(jià)格機(jī)制和政府合理的公共政策作用下實(shí)現(xiàn)高效和可持續(xù)利用。避免開發(fā)公司憑借特權(quán)低價(jià)甚至無償從政府手中得到土地，通過開發(fā)后加價(jià)出售大發(fā)橫財(cái)，占有了本應(yīng)屬于政府收入的地租。

對(duì)原有無償劃撥土地的土地使用者如國(guó)家機(jī)關(guān)、軍隊(duì)、學(xué)校、國(guó)有企業(yè)等變相以土地入股分成、出地合建住宅分成、轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)賣等經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行有效的遏制?？擅鞔_土地?zé)o償無期使用的最后期限，到期由政府依據(jù)評(píng)估價(jià)格逐一與使用單位簽訂用地合同，補(bǔ)交土地出讓金。補(bǔ)交困難的可采取緩繳、逐年收繳，甚至政府土地使用權(quán)入股的方式，全面實(shí)行土地租約制，推動(dòng)城市土地資源的合理配置。

二、城市土地管理體制改革：

“三權(quán)分離”與使用權(quán)的出租和轉(zhuǎn)讓土地制度可以從廣義和狹義兩個(gè)方面來理解。廣義的土地制度，泛指與土地所有、土地使用、土地管理、土地利用技術(shù)等有關(guān)的一切制度。狹義的土地制度，是指土地經(jīng)濟(jì)制度及相應(yīng)的土地法權(quán)制度。前者可以所謂土地經(jīng)濟(jì)制度，它是人們?cè)谝欢ㄉ鐣?huì)形態(tài)下在土地利用中形成的土地關(guān)系的總和。它屬于社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的組成部分。后者可以所謂土地法權(quán)制度，它是人們?cè)谕恋乩弥行纬傻耐恋仃P(guān)系的法權(quán)體現(xiàn)，它是社會(huì)上層建筑的組成部分。馬克思曾經(jīng)說過，法的關(guān)系的內(nèi)容是由經(jīng)濟(jì)關(guān)系決定的，它不是憑空產(chǎn)生的。土地經(jīng)濟(jì)制度是土地法權(quán)制度形成的基礎(chǔ)，它決定土地法權(quán)制度;而土地法權(quán)制度對(duì)土地經(jīng)濟(jì)制度具有反映、確認(rèn)、強(qiáng)化、保護(hù)的功能。完整的土地經(jīng)濟(jì)制度，包含土地所有制、土地使用制、土地國(guó)家管理制度。我們所說的“三權(quán)分離”是指土地的所有權(quán)、 使用權(quán)和管理權(quán)的既相對(duì)獨(dú)立，又相互制約。傳統(tǒng)的城市土地制度是“三權(quán)合一”，國(guó)家既是土地的所有者，也是土地的使用者，同時(shí)還是土地的管理者。

這種制度模式，是與高度集中的計(jì)劃體制相適應(yīng)的，對(duì)于當(dāng)時(shí)迅速建立社會(huì)主義公有制的基礎(chǔ)，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)起到了一定的積極作用。然而，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)的進(jìn)一步需要，傳統(tǒng)的城市土地使用制度的弊端越來越明顯地暴露出來。

①城市土地國(guó)家所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上無法實(shí)現(xiàn)。我國(guó)法律規(guī)定城市土地所有權(quán)屬于國(guó)家所有，但由于是無償使用城市土地，這種所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上無從體現(xiàn)。而對(duì)城市土地沒有所有權(quán)的企業(yè)、單位或個(gè)人，卻可以憑借對(duì)城市土地的實(shí)際占用獲得利益。

②城市土地占地者成為事實(shí)上的所有者。城市土地的無期限使用，使得誰占用了城市土地，誰就成了城市土地的事實(shí)上的主人。這便刺激了企業(yè)多占地、占好地，造成城市土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。

③城市土地的利用效率十分低下。傳統(tǒng)城市土地使用制度不允許城市土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，土地使用者無法從土地轉(zhuǎn)讓中得到好處，因此，使用者寧可讓土地荒蕪，也不愿意將土地移交給他人使用。同時(shí)由于劃撥土地沒有地價(jià)，也不存在土地市場(chǎng)，亦沒有促進(jìn)土地流動(dòng)和調(diào)整土地用途轉(zhuǎn)換的有效機(jī)制，使土地不能流動(dòng)到效率最高的使用者手中，造成土地配置不合理，利用效率十分低下。一方面是城市地皮極度短缺，另一方面卻又在浪費(fèi)大量的城市土地資源。

④不利于城市的建設(shè)與發(fā)展。在傳統(tǒng)城市土地使用制度下，由于存在著大量的占而不用、多占少用、用而不講效益的現(xiàn)象，致使城市用地供不應(yīng)求，許多重要的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)得不到滿足，從而延緩了城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。同時(shí)由于土地的無償劃撥，

（責(zé)任編輯：中大編輯）

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