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 在社會保障學(xué)界，人們往往把社會保障與社會福利兩個概念混同使用。在這里，我們將社會福利作為社會保障法律體系之下五個項目中的一個項目來使用。

在社會保障法律體系中，社會保險旨在為人們的例如生老病死這些一般生活風(fēng)險提供保護(hù)；社會補償旨在為人們在遭遇例如戰(zhàn)爭、暴力行為這些特殊的生活風(fēng)險而受到損害時提供保護(hù)；社會救濟(jì)旨為那些不能從社會保險或者社會補償中獲得待遇或者從社會保險或社會補償中獲得的待遇不能維持其基本生活需要的人們提供的保護(hù)。而社會福利旨在為提高和改善人們的生活質(zhì)量以及人們的全面發(fā)展而提供的物質(zhì)幫助和服務(wù)設(shè)施，例如住房津貼、教育津貼、青少年津貼、老年公寓、博物館等。

（一）我國傳統(tǒng)福利制度的建立和內(nèi)容

我國的社會福利制度建立于20世紀(jì)50年代，1951年8月發(fā)布了《關(guān)于城市救濟(jì)福利工作報告》，報告由政府民政部門負(fù)責(zé)組織實施，保障對象主要是無依無靠的城鎮(zhèn)孤寡老人、孤兒或棄嬰、殘疾人等。民政部門通過設(shè)立福利機(jī)構(gòu)為這些孤老殘幼人員提供保障。福利機(jī)構(gòu)分為社會福利事業(yè)和社會福利企業(yè)兩類。福利事業(yè)機(jī)構(gòu)包括各種收養(yǎng)性的福利院、精神病院等；福利企業(yè)主要是通過為殘疾人提供就業(yè)機(jī)會，解決殘疾人的生活保障問題。民政部主管的這些福利只覆蓋了城鎮(zhèn)極少數(shù)特殊人群（占總?cè)丝?%不到）。1950年6月頒布的《工會法》、1953年勞動部公布的《中華人民共和國勞動保險條例實施細(xì)則修正草案》對企業(yè)職工的生活困難補貼、探親補貼、取暖補貼作了規(guī)定，還規(guī)定企業(yè)應(yīng)設(shè)立食堂、托兒所，所需費用由企業(yè)行政或資方負(fù)責(zé)。1953年5月財政部、人事部發(fā)布《關(guān)于統(tǒng)一掌管多子女補助與家屬福利等問題的聯(lián)合通知》、1954年3月政務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于各級人民政府工作人員福利費掌管使用辦法的通知》、1956年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于國家機(jī)關(guān)和事業(yè)、企業(yè)單位1956年職工冬季宿舍取暖補貼的通知》、1957年1月國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于職工生活方面若干問題的指示》，這些法規(guī)對國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位職工的冬季取暖、生活困難補助、職工住宅、上下班交通、職工家屬醫(yī)療補助、生活必需品供應(yīng)等問題作了全面的規(guī)定。由此，絕大多數(shù)企業(yè)職工以及國家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作人員的福利需求按規(guī)定由其所在單位提供，并且是我國社會福利的主體（占城市居民的95%以上，占總?cè)丝诘?5%以上）。企業(yè)職工的福利由勞動部負(fù)責(zé)和管理，而國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作人員的福利由政府人事部門負(fù)責(zé)。可以看出，我國的社會福利是由民政福利、企業(yè)職工福利和國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位職工福利三部分組成。

從20世紀(jì)50年代初建立社會福利制度至90年代末期的整個計劃經(jīng)濟(jì)時期，城鎮(zhèn)居民能夠享受到的福利待遇在不斷增加，從職工的生活困難補助、冬季取暖補貼、探親補貼、交通補貼、休假療養(yǎng)，到為職工建立托兒所、幼兒園、食堂、洗澡堂、醫(yī)務(wù)室、閱覽室、體育場，再到為所有城鎮(zhèn)居民提供糧油以及副食品價格補貼，一個企業(yè)或者一個單位就是一個無所不管、無所不包的小社會。此外，教育和住房分配也是福利待遇。在教育方面，從小學(xué)到高中教育是免費的，高等教育不僅免交學(xué)費、住宿費等費用，而且學(xué)生還可以享受到能夠解決吃飯問題的助學(xué)金；在福利分房方面，企業(yè)或者單位按照職工的工齡和年齡等條件以及家庭人口數(shù)目，為職工分配住房?？傊媱澖?jīng)濟(jì)時代的50年，我國的社會福利是以職業(yè)為依托、以城鎮(zhèn)職工為主體、關(guān)懷職工生活方方面面、所需經(jīng)費幾乎全部由國家財政提供的福利制度。

我國的福利制度自建立以來，尤其是在建國后的十來年，在解決城鄉(xiāng)無家可歸、無依無靠、無生活來源的社會成員的生存問題上，作出了有益的貢獻(xiàn)。據(jù)民政部門的統(tǒng)計，1959年民政部門管理的福利院收養(yǎng)了64454位孤老、27964位孤兒和14627位“三無”精神病患者。[1]在農(nóng)村，按照1960年4月二屆全國人大二次會議通過的《1956-1976年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》第30條確立的對農(nóng)村中的孤老殘幼實行“五保”的制度，許多地區(qū)建立了養(yǎng)老院，收養(yǎng)農(nóng)村中的孤寡老人。到1994年，全國已有33584個鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌供養(yǎng)了273萬“五保”人口，農(nóng)村敬老院約4萬所，收養(yǎng)56萬老人。[2]民政福利制度的實施就使得那些社會上最脆弱群體的生存有了保障，由此極大地顯示出新生的社會主義制度的優(yōu)越性，保障了社會穩(wěn)定。

在計劃經(jīng)濟(jì)時期的“高就業(yè)、低工資”的就業(yè)和分配制度下，城鎮(zhèn)職工所享受到的無所不包的福利待遇，不僅極大地填補了職工由于低收入而造成的生活上的虧空，改善和提高了他們的物質(zhì)和精神生活水平，而且使他們切實地感受到當(dāng)家作主的滿足和自豪。

（二）我國現(xiàn)行的社會福利制度

20世紀(jì)80年代開始的經(jīng)濟(jì)體制改革帶來了社會結(jié)構(gòu)的巨大變化，傳統(tǒng)福利制度日益暴露出一系列不適應(yīng)新社會環(huán)境的弊端：首先，國有企業(yè)改革必然使企業(yè)成為自主經(jīng)營的經(jīng)濟(jì)實體，它們要與所有企業(yè)一起參與市場競爭，在這種情況下，企業(yè)尤其是一些老企業(yè)，由于背負(fù)沉重的職工福利負(fù)擔(dān)，所以難以與新生企業(yè)公平競爭，面臨更大的破產(chǎn)風(fēng)險，而且職工所在的企業(yè)一旦破產(chǎn)，職工極其家庭能夠獲得的福利待遇將沒有了著落，生活將立即遇到極大困難；其次，企業(yè)的福利待遇將企業(yè)與職工緊緊地栓在一起（例如單位分配的住房、職工子弟就讀的子弟學(xué)校等，形成了企業(yè)與職工之間的人身依附關(guān)系），不同企業(yè)或單位，職工的福利待遇會有很大差異，有些單位職工的福利甚至高于工資，這就阻礙勞動力的合理流動和市場經(jīng)濟(jì)所需要的統(tǒng)一勞動力市場的形成；第三，優(yōu)厚的福利待遇由于是平均分配，所以不但沒有發(fā)揮它激勵勞動者積極性的功能，反而助長了人們的懶惰和依賴心理，影響企業(yè)的效率和發(fā)展；第四，經(jīng)濟(jì)體制改革帶來經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)多元化，農(nóng)村人口流入城鎮(zhèn)，進(jìn)入不同所有制企業(yè)和單位就業(yè)，他們連應(yīng)當(dāng)享受到的社會保險待遇都享受不到，何談享受社會福利待遇，這種從制度建立之初就對農(nóng)民實行的不平等待遇，在社會主義市場經(jīng)濟(jì)下不能再延續(xù)下去，否則會繼續(xù)擴(kuò)大城鄉(xiāng)差距，城鄉(xiāng)隔離的二元社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)也無法打破?？梢钥闯?，在市場經(jīng)濟(jì)下，傳統(tǒng)福利制度不但不能適應(yīng)不同社會成員的需求（我國現(xiàn)有的社會福利服務(wù)只能滿足5%的社會需求，這里的社會福利服務(wù)主要指為老年人、殘疾人提供的養(yǎng)老和寄養(yǎng)機(jī)構(gòu)），而且直接對企業(yè)的發(fā)展，最終也對整個經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生影響，也會釀成社會不穩(wěn)定因素。改革傳統(tǒng)的福利制度勢在必行。

1993年4月，民政部發(fā)布了《國家級福利院評定標(biāo)準(zhǔn)》，同年8月，民政部又發(fā)布了《社會福利企業(yè)規(guī)劃》。1994年12月，民政部發(fā)布了《中國福利彩票管理辦法》。1997年4月，民政部與國家計委聯(lián)合發(fā)布《民政事業(yè)發(fā)展‘九五’計劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，指出，殘疾人可以由過去單一的在福利企業(yè)就業(yè)改變?yōu)樵诟＠髽I(yè)或分散就業(yè)。1999年12月，民政部頒布了《社會福利機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》。從這些法規(guī)可以看出，無論是社會福利院和社會福利企業(yè)的發(fā)展，福利資金的籌集，還是殘疾人就業(yè)，社會福利機(jī)構(gòu)的管理等，民政部門作為我國福利事業(yè)的主管機(jī)構(gòu)將把我國的社會福利事業(yè)逐步從官方舉辦引向社會舉辦，并按福利需求設(shè)立福利項目，例如將原來單一的以集中收養(yǎng)孤寡老人的養(yǎng)老院，按照老年人的不同需求設(shè)立養(yǎng)老院、老年公寓、老年護(hù)理服務(wù)、老年家政服務(wù)等福利項目，并面向所有有福利需求的老年人。民政福利的社會化不僅使民政福利走出封閉，而且提高了民政福利機(jī)構(gòu)的效率。與此同時，社會辦的福利機(jī)構(gòu)也在迅速發(fā)展。尤其是社會辦的社會福利企業(yè)，其發(fā)展勢頭甚至超過了官辦福利企業(yè)，有數(shù)字表明，到20世紀(jì)90年代末，官辦福利企業(yè)占福利企業(yè)總數(shù)從65%下降到14%，社會辦的福利企業(yè)從35%上升到86%，就業(yè)的殘疾人數(shù)占到福利企業(yè)就業(yè)殘疾人總數(shù)的84%。[3]

企業(yè)職工福利改革，在初期，通過實行承包責(zé)任制，將企業(yè)的福利設(shè)施對外開放。到了20世紀(jì)90年代，在大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的社會背景下，在承包責(zé)任制的基礎(chǔ)上，絕大多數(shù)企業(yè)和單位打破過去封閉運行的模式，成立了面向社會、有償服務(wù)的勞動服務(wù)公司，并逐漸與原單位脫鉤，成為獨立的經(jīng)濟(jì)實體并參與市場競爭。例如，絕大多數(shù)的房修公司、托兒所、幼兒園、理發(fā)店等都是從原來的企業(yè)或單位剝離出去的、自負(fù)盈虧的經(jīng)濟(jì)實體。

住房福利改革，1989年國務(wù)院頒布《關(guān)于在全國城鎮(zhèn)分期分批推行住房改革的實施方案》后，城鎮(zhèn)居民福利分房開始向住房商品化、私有化方向改革。1994年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，規(guī)定以標(biāo)準(zhǔn)價出售公房，1998年底，中央政府宣布停止企事業(yè)單位的福利分房后，職工按標(biāo)準(zhǔn)價購買了住房。同時確立了由單位和職工各繳費50%的住房公積金制度，并為職工建造和出售經(jīng)濟(jì)適用房。有些城市為居民提供廉租房或房租補貼。

教育福利改革，讓人們感到壓力的是從20世紀(jì)80年代開始將原來高等院校的助學(xué)金制度改為貸學(xué)金制度，后來高校學(xué)費一路攀升，城市重點中小學(xué)校也要收取贊助費。農(nóng)村義務(wù)教育由于失去集體經(jīng)濟(jì)的支持而將負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁到了農(nóng)民身上。由于計劃經(jīng)濟(jì)時期平均主義的分配制度被打破，人們的收入出現(xiàn)了差距，一部分人先富了起來，收費昂貴的私立學(xué)校應(yīng)運而生，先進(jìn)的教學(xué)設(shè)備、優(yōu)秀的師資、獨特的教學(xué)方法，為富人的子弟提供了優(yōu)越的就學(xué)機(jī)會。從幼兒園到大學(xué)的多種辦學(xué)模式，開辟了教育領(lǐng)域的競爭局面，為培養(yǎng)出適應(yīng)時代發(fā)展要求的學(xué)生提供了可能。

隨著國有企業(yè)改革的不斷深入，國有企業(yè)及其職工的數(shù)量有了較大的減少，加之國有企業(yè)和國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位職工的福利事業(yè)逐步走向社會化，因而，單位和企業(yè)對于社會福利事業(yè)的投入大大減少，負(fù)擔(dān)大大減輕。與此同時，國家和社會舉辦的福利事業(yè)在迅速發(fā)展，不斷滿足不同社會成員對于福利項目的需求。我國社會福利事業(yè)的改革雖然沒有社會保險改革進(jìn)展快、步伐大，但是它正在緩慢地朝著社會化、規(guī)范化的方向發(fā)展。

（三）應(yīng)當(dāng)加快建立適合我國國情的社會福利制度

1．應(yīng)重新建立適合我國國情的教育津貼和住房津貼制度。教育津貼和住房津貼都是為人們的全面發(fā)展和提高人們的物質(zhì)和精神生活水平提供條件所采取的政策，屬于社會福利范疇。我國在教育方面，大學(xué)由過去的助學(xué)金制改為現(xiàn)在的貸學(xué)金制，城市中小學(xué)和幼兒園的費用也比較昂貴；在住房方面，由過去的福利分房改為現(xiàn)在的住房貨幣化。這樣以來，國家將上學(xué)和住房方面的負(fù)擔(dān)幾乎全部轉(zhuǎn)移到了老百姓身上。但是，由于相關(guān)的工資制度和收入制度不配套，釀成了一系列的社會問題。在經(jīng)濟(jì)體制改革以后，相當(dāng)一部分社會成員進(jìn)入低收入階層，而且在比較長的時期內(nèi)不可能改變，由此他們子女的上學(xué)問題，尤其是上大學(xué)，給他們帶來很大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和思想壓力。據(jù)教育部門統(tǒng)計，西部地區(qū)考上大學(xué)的學(xué)生20%左右來自貧困家庭，，安徽省高校有貧困生4萬余人，，北京高校24萬在校生，其中貧困生占15%-20%，有些學(xué)校達(dá)到40%。[4]各地雖然頒布了“經(jīng)濟(jì)適用房”的政策并建造了經(jīng)濟(jì)適用房，但真正有資格的購買者由于囊中羞澀而不能購買，反被有錢而沒有買房資格的富人買走用于出租收取租金，這不但使立法的初衷沒有得到實現(xiàn)，反而進(jìn)一步拉大了貧富距離。因此，在教育福利和住房福利改革方面，我們不能采取過去和現(xiàn)在的這兩種極端的做法，而應(yīng)當(dāng)制定適合我國國情的、按一定條件提供的教育津貼和住房津貼法規(guī)，以減輕人們在教育和住房方面的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，最大限度地體現(xiàn)社會公平。

2應(yīng)盡快建立青少年援助制度。青少年援助制度適用于那些父母因死亡、離異、被判刑等原因，無人照管而流落街頭的未成年人群體，應(yīng)當(dāng)是社會福利中的一個組成部分。進(jìn)幾年來，在我國出現(xiàn)了許多有社會良知、社會責(zé)任感的人士，他們利用自己辦企業(yè)賺來的錢或者從國家慈善機(jī)構(gòu)爭取來的資金，收養(yǎng)那些流落街頭的未成年人，為國家承擔(dān)了責(zé)任，使無家可歸或有家不能歸的未成年人生活有了保障，也得到了教育。[5]但是，由于這些從事慈善事業(yè)的人經(jīng)濟(jì)能力有限，使得所從事的有益事業(yè)常常處于困境甚至難以為繼。每當(dāng)這樣的時候，當(dāng)?shù)卣植荒芙邮郑贡緛碛幸饬x的事情變得非常被動。這不僅不利于那些未成年人的成長，而且給以后愿意做善事的人造成恐懼和擔(dān)心，使他們不再敢重蹈覆轍。在我國，流落街頭的未成年人比較多，所以，需要盡快制定青少年援助法，為那些不屬于殘疾遺棄，但又無人照管、流落街頭的青少年提供生活和教育援助，使他們能夠與其他青少年一樣健康成長，成為對國家和社會有用的人才。青少年援助所需資金應(yīng)由國家財政支付或者從福利彩票收入或社會募捐中拿出一部分支付或在主辦人遇到比較大的困難時國家財政予以一定支持，這樣才能鼓勵人們積極從事類似的慈善事業(yè)。

3．分離福利與就業(yè)的內(nèi)在聯(lián)系，使職工與企業(yè)和單位之間只具有勞動工資關(guān)系，使職工用自己的勞動收入、根據(jù)需要和可能購買從社會福利中分離出來的市場化服務(wù)。在計劃經(jīng)濟(jì)時代，國家以及企業(yè)和單位為職工提供的平均分配的隱性收入，價值與工資相當(dāng)甚至超過工資水平，福利待遇將單位與職工緊緊捆在一起，甚至無法分離。在市場經(jīng)濟(jì)下，應(yīng)當(dāng)將這種隱性收入中的相當(dāng)部分體現(xiàn)在人們的工資收入中，讓人們在獲取比較多的勞動報酬后，根據(jù)自己的經(jīng)濟(jì)實力和需要選擇購買適合自己的服務(wù)產(chǎn)品，比如老年公寓、托兒所、幼兒園、體育設(shè)施、餐館等會有不同檔次，人們都可以自主選擇。為了得到收費較高的優(yōu)質(zhì)服務(wù)，人們需要積極努力工作，這又激發(fā)了人們的工作熱情；人們有了較多的收入，就會購買更多更好的社會服務(wù)，這反過來又推動了第三產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展，由此形成一種良性循環(huán)。在這里，需要指出的是，政府需要大力支持民辦福利機(jī)構(gòu)，減少對民辦福利機(jī)構(gòu)的限制，包括對民辦福利機(jī)構(gòu)成立的條件不能要求過嚴(yán)，為民辦福利機(jī)構(gòu)提供適當(dāng)?shù)亩愂諟p免政策，扶持民辦福利機(jī)構(gòu)健康發(fā)展，并為民辦福利機(jī)構(gòu)與官辦福利機(jī)構(gòu)的公平競爭創(chuàng)造條件。

4．要將社會福利與社會救濟(jì)作比較明確的界分。社會福利解決的是人們在溫飽問題基本解決的情況下，如何提高人們的物質(zhì)和精神生活水平的問題；而社會救濟(jì)解決的是人們的生存問題。在我國以往的社會福利項目中，有些項目屬于社會救濟(jì)范疇，比如城鎮(zhèn)的“三無”人員，民政部門為其提供的生活保障屬于社會救濟(jì)，而不屬于社會福利，盡管所需費用都是從國家財政支付，所以沒有不要將社會救濟(jì)列入社會福利的范疇，因為為他們解決的僅僅是他們最基本的生活問題。另外，殘疾人由于是一個特殊的群體，所以對他們的勞動就業(yè)、康復(fù)、接受特殊教育等問題由殘疾人保障法作出專門規(guī)定，并由殘疾人企業(yè)、康復(fù)機(jī)構(gòu)、特殊教育學(xué)校等機(jī)構(gòu)予以實施，也屬于獨特領(lǐng)域，不應(yīng)納入社會福利范疇。而對于那些“三無”殘疾人，則應(yīng)由社會救濟(jì)機(jī)構(gòu)為其提供保護(hù)。

5．要將社會福利社會化與第三產(chǎn)業(yè)提供服務(wù)區(qū)分開來。社會福利社會化應(yīng)當(dāng)理解為國家辦社會福利，而不是企業(yè)和單位辦自己職工的福利。在社會保障領(lǐng)域，國家與社會在同一意義上使用，主要是指國家用公眾（社會）繳納的稅金舉辦社會福利事業(yè)，其次是政府將發(fā)放的福利彩票和組織募捐獲得的資金用于社會福利事業(yè)。比如教育津貼、住房津貼或購房津貼、青少年援助資金由國家從財政支付，而城鎮(zhèn)在社區(qū)設(shè)立的健身設(shè)施的資金則出自發(fā)行的體育彩票。而過去涉及面廣泛的其他福利服務(wù)則應(yīng)由稱作第三產(chǎn)業(yè)的服務(wù)行業(yè)提供并由人們自己去購買。社會福利在我國目前甚至以后相當(dāng)長的時期內(nèi)不應(yīng)是無所不包的，實踐證明它是包不了的。

總之，經(jīng)過以上初步梳理以后，我們應(yīng)當(dāng)擯棄以往無所不包的大福利概念，在合理的工資制度下，將應(yīng)當(dāng)由人們購買的社會服務(wù)讓人們就像購買食品、衣服和其他生活用品那樣自己去購買，而只是將有限的幾個項目保留在社會福利中，這與國與民都將是有益的。

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（責(zé)任編輯：xy）

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